我国首个针对校外线上培训文件出台，影响如何？

作者：李俊杰 余卉丽 伍健

2019年7月15日，教育部、中央网信办、工业和信息化部、公安部、广电总局、全国“扫黄打非”办等六部门对外公布其联合印发的《关于规范校外线上培训的实施意见》（教基函〔2019〕8号，以下简称“8号文”）。8号文是我国校外线上培训领域首个国家层面的规范性文件，对面向中小学生、利用互联网技术实施的学科类校外线上培训活动提出了一系列规范意见。本文对8号文的主要内容及其作用和影响作一个简要分析。

近年来，我国教育领域的法律和政策经历了一系列重大变化。2016年11月新《民办教育促进法》的出台为民办教育奠定更为坚实的法律基础，推动教育领域创业和投资的热潮。与此同时，为了促进教育事业长期健康的发展，约束资本潜在的过度逐利倾向，政府监管部门采取一系列政策措施对教育活动作出规范。校外培训领域便是监管部门重点整治和规范的对象之一。

2018年以来，监管部门已就校外培训领域出台了一系列政策措施，包括：

• 《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》（教基厅〔2018〕3号）

• 《关于规范校外培训机构发展的意见》（国办发〔2018〕80号）

• 《关于面向中小学生的全国性竞赛管理办法（试行）》（教基厅〔2018〕9号）

• 《关于健全校外培训机构专项治理整改若干工作机制的通知》（教基厅〔2018〕10号）

• 《关于印发中小学生减负措施的通知》（教基〔2018〕26号）

通过上述政策以及相应的专项治理行动，绝大多数校外培训机构被纳入监管之中，有安全隐患和没有取得办学许可证的机构的问题得到基本治理。[1]8号文的出台，是在前期对校外培训行业整治的基础上，特别针对部分校外线上培训机构“存在低俗有害信息、培训内容以应试为导向、超标超前、培训人员素质参差不齐、培训预付费过高”[2]等问题，从国家层面作出的更为系统和具体的规定，为校外线上培训机构的合规运作提供了明确指引。

（一）规范对象

8号文规制的是“面向中小学生、利用互联网技术实施的学科类校外线上培训活动”[3]，其监管对象自然是从事上述活动的学科类校外线上培训机构。但是，8号文并未对“学科类”校外培训（以及与其区分的“素质类”或其他校外培训）作出定义。不过，8号文包含了对“从事语文、数学、英语、思想政治、历史、地理、物理、化学、生物等学科知识培训”的人员的资质要求[4]，说明上述领域的培训属于8号文下的“学科类”培训。

此前，教育部于2018年8月提请国务院审议的《民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》（以下简称“《实施条例送审稿》”）将“设立招收幼儿园、中小学阶段适龄儿童、少年，实施与学校文化教育课程相关或者与升学、考试相关的补习辅导等其他文化教育活动的民办培训教育机构”和“设立实施语言能力、艺术、体育、科技、研学等有助于素质提升、个性发展的教育教学活动的民办培训教育机构”进行了区分，在监管上提出了不同的要求；[5]从字面上理解，前者似应被归结为从事“学科类”校外培训，后者则是从事“素质类”校外培训。《实施条例送审稿》中对学科类培训的描述具有一定的借鉴意义。[6]

大家知道，除了8号文中列举的“语文、数学、英语、思想政治、历史、地理、物理、化学、生物”等学科之外，中小学也开设体育、美术、音乐等学科，这些方面的校外培训是否属于“学科类”，还是应该归入“素质类”从而不受8号文的规范，仍存在一定的模糊性。而且，有些领域的培训内容（比如英语培训）是应该归属于学科知识还是“素质提升、个性发展”的范畴在实践中往往难以清晰划分，有时也可能两者皆有。在上述情况下，如何规制校外培训机构还有待在监管实践中进一步厘清。

（二）备案审查制度

8号文规定对学科类校外线上培训机构实施备案审查制度，概括如下：

与校外线上培训机构备案审查制度密切相关的一个问题是该等机构是否需要获得办学许可证。国务院办公厅2018年8月发布的《关于规范校外培训机构发展的意见》（国办发〔2018〕80号，下称“80号文”）规定，面向中小学生、开展非学历教育培训的校外培训机构需获得办学许可证[7]，其中并未对线下和线上培训作出区分。教育部办公厅等三部门2018年11月联合发布的《关于健全校外培训机构专项治理整改若干工作机制的通知》（教基厅〔2018〕10号，下称“10号文”）要求，对无证开展培训、非学科类培训机构开展学科培训及其他违规开展培训的机构予以取缔，强化在线培训监管，按照线下培训机构管理政策同步规范线上培训机构。[8]如果把80号文和10号文中的上述表述放在一起，一种可能的解读是校外线上培训机构也需要像线下培训机构那样获得办学许可证。

8号文规定对校外线上培训机构实施备案审查制度，但并未提及办学许可证。在7月15日教育部关于8号文的新闻发布会上，教育部基础教育司副司长马嘉宾表示：“这次的《实施意见》针对线上培训活动的特点，提出了一系列规范性意见。比如说，首先是实施备案制度，这就和我们线下的机构在审批方面具有区别，这个区别就是更加强调事中和事后的监管，针对线上培训基于互联网开展的特点做出的”。教育部基础教育司负责人就8号文答记者问中也指出，校外线下培训实行县级审批、取得办学许可证后登记取得营业执照，才能开展培训；而校外线上培训则采用备案审查制度，这种线上线下培训不同的审批登记制度，主要是考虑到线上培训扁平化、覆盖广、规模大、变化快等特点，由线下培训的县级审批改为线上培训的省级备案。

由此可见，8号文不要求校外线上培训机构办理办学许可证，这也反映了监管层促进“互联网+教育”发展的理念以及对新兴业态采取的积极且审慎的态度。不过，80号文授权各省制订校外线上培训机构的备案细则，各省的备案细则以及最终出台施行的《民办教育促进法实施条例》就此问题是否会采取相同的立场还有待观察。

（三）日常监管要求

针对前文所述目前校外线上培训机构存在的诸多问题，8号文在多个方面提出了具体要求，包括：

当前，校外培训机构存在的一大问题就是培训人员素质参差不齐，有的缺乏基本教育教学能力。因此8号文规定，从事学科知识培训的人员应当具有教师资格[9]。关于外籍培训人员，8号文则要求培训机构在培训平台和课程界面的显著位置公示外籍人员的“学习、工作和教学经历”[10]，并在备案时提供外籍人员“学习和工作经历、教学资质或教学能力说明”[11]。此外，《关于全面实施外国人来华工作许可制度的通知》（外专发〔2017〕40 号）规定，外国人来华工作需取得《外国人工作许可证》并办理相关签证和居留手续。[12]而且，在教育领域从事科研、教学、管理等工作的管理人员或专业技术人员需具有学士及以上学位和2年及以上相关工作经历；外国语言教学人员原则上应从事其母语国母语教学，并取得大学学士及以上学位且具有2年以上语言教育工作经历。[13]

考虑到目前不符合上述规定的现象较为普遍，培训机构和人员进行整改需要时间，8号文把完成整改的截止期限设定在2020年6月底，给相关培训机构和人员一定的时间采取补救措施。

（四）监管机制的强化

8号文进一步强化了对校外线上培训机构的监管机制，主要体现在：

(1) 探索“互联网+监管”机制，改进监管技术手段，建立日常检查抽查制度，利用已经上线使用的全国校外线上培训管理服务平台为各地开展备案和管理工作提供技术支撑，依托平台对校外线上培训中存在的突出问题进行动态监管;

(2) 对符合相关规定的校外线上培训机构列入白名单，对存在违规行为的列入灰名单并限期整改，对拒不整改或逾期未完成整改的列入黑名单。对列入黑名单的校外线上培训机构依法依规严肃处理。黑白名单由省级教育行政部门利用全国校外线上培训管理服务平台对外公布，及时更新。

8号文对校外线上培训机构的备案和整改合规提出了明确的时间表：（1）各省级教育行政部门会同网信、电信、公安、广电、“扫黄打非”等部门组织对申请备案的校外线上培训机构开展排查，并于2019年12月底前完成排查；（2）经排查发现问题的校外线上培训机构应当按整改意见进行整改，于2020年6月底前完成整改，并重新提交相关材料。而且，教育部还在研究制定校外培训机构违规培训的处罚办法，明确校外培训机构主要违法违规情形和处罚要求。

教育，乃立国之本。让校外教育培训回归育人的正常轨道需要政府监管部门、业内机构以及社会各界的共同努力。8号文的颁布，是对前期校外培训领域在一定程度上存在的急功近利、鱼龙混杂等现象的纠正与引导，虽然会给一些校外线上培训机构带来短期的阵痛，但长远来看，将促进我国校外线上培训领域持续、健康地发展。

【注] 

[1] 见2019年7月15日教育部关于8号文的新闻发布会上，教育部基础教育司司长吕玉刚的发言。

[2] 8号文第一条之（一）。

[3] 8号文之引言。

[4] 8号文第三条之(八)/3。

[5] 《实施条例送审稿》第十五条。

[6] 当然也需要认识到，《实施条例送审稿》并未获通过，最终通过施行的《民办教育促进法实施条例》在内容上可能有所不同。

[7] 80号文第三条之（五）。

[8] 10号文第一条及第五条。

[9] 8号文第三条之（八）/3。

[10] 8号文第三条之（八）/3。

[11] 8号文第二条之（四）。

[12] 《关于全面实施外国人来华工作许可制度的通知》第四条。

[13] 《关于全面实施外国人来华工作许可制度的通知》之附件“外国人来华工作分类标准（试行）”第二条。

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